dlvr.it
มัดรวม ‘3 ทางเลือก’ ดีลใหม่เขตแดนทะเลไทย-กัมพูชา ในวันที่โจทย์พลังงานรอไม่ได้
มัดรวม ‘3 ทางเลือก’ ดีลใหม่เขตแดนทะเลไทย-กัมพูชา ในวันที่โจทย์พลังงานรอไม่ได้
เรื่อง : ศศิธร อักษรวิลัย
ภาพ : ชนิสรา ริมธีระกุล
Pazzle
Thu, 2026-05-28 - 07:45
ก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยอาจเหลือใช้อีกแค่ไม่ถึง 10 ปี หากไม่มีการแสวงหาแหล่งใหม่ ประเทศไทยอาจต้องพึ่งพลังงานจากต่างประเทศมากขึ้น รวมถึงค่าพลังงานและไฟฟ้าที่ก็อาจจะแพงขึ้นไปอีก
หนึ่งในทางออกที่มีการผลักดันมาตลอดคือการเจรจาพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา (Overlapping Claims Area - OCA) ที่ในวันนี้ยังไม่มีความคืบหน้า และทรัพยากรธรรมชาติใต้ดินก็ยังคงถูกแช่แข็งไว้
ล่าสุด รัฐบาลอนุทินเดินหน้ายกเลิก MoU44 บันทึกความเข้าใจที่ไทยและกัมพูชาทำร่วมกันมา 25 ปี เพื่อเป็นกรอบเจรจาพื้นที่ดังกล่าว การยกเลิกข้อตกลงนี้ดูเหมือนจะเป็นจุดจบ แต่ความจริงคือจุดเริ่มต้น เส้นที่ทั้งสองประเทศลากอ้างสิทธิยังอยู่ครบ และสองฝ่ายก็ยังต้องกลับมานั่งเจรจากันอยู่ดี คำถามคือแค่ว่าจะเจรจาแบบใด และจบแบบใด
“ในกรณีนี้คือ 25 ปีแล้ว ความคืบหน้าของประเด็นนี้ เรื่องการหาข้อสรุปยังไม่ไปถึงไหนเลย แล้วก็มันมีตัวอ้างอิงอื่น ๆ อย่างเช่น UNCLOS ก็จะเอาตัวนี้มาเป็นตัวอ้างอิงด้วย เพื่อจะได้มีแนวทางที่เราอ้างอิงได้ร่วมกันของทั้งสองประเทศ เพราะทั้งสองประเทศเป็นภาคี” นี่คือคำให้สัมภาษณ์ที่ให้ไว้กับสื่อมวลชนของนายกอนุทิน ภายหลังครม. ให้ไฟเขียวยกเลิก MoU44
ทางกัมพูชาก็ออกมายืนยันอย่างหนักแน่นว่าจะนำข้อพิพาทเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ภายใต้อนุสัญญา UNCLOS หลังการประชุมอาเซียนวันที่ 7-9 พ.ค. ที่ฟิลิปปินส์ นายกอนุทินโพสต์เฟซบุ๊กระบุว่า การเจรจาภายใต้กรอบ UNCLOS เป็นสิ่งที่รัฐบาลไทยต้องการเช่นกัน
อย่างไรก็ตาม หากกัมพูชายืนยันจะทำตามที่พูด ไทยก็ไม่อาจปฏิเสธได้ บทบัญญัติว่าด้วยการประนอมภาคบังคับในภาคผนวกที่ 5 ภายใต้อนุสัญญา UNCLOS ระบุไว้ชัดว่าการที่อีกฝ่ายนึงไม่เข้าร่วมหรือไม่ยอมรับกระบวนการ ก็ไม่เป็นอุปสรรคต่อกระบวนการดังกล่าว
ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระบุว่า เรื่องการแบ่งเขตทางทะเล มีทรัพยากรเข้ามาเกี่ยวข้อง ซึ่งเป็นเรื่องละเอียดอ่อน
การบีบบังคับให้รัฐคู่พิพาทไปศาลหรืออนุญาโตตุลาการอาจจะเป็นการบีบบังคับมากเกินไป กฎหมายจึงออกไปในทางที่ให้สิทธิในการไม่ไปศาลได้แต่ก็ต้องเข้าสู่การประนอมด้วยเช่นกัน วัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของการตั้งกลไกนี้ขึ้นมา คือ เมื่อมีข้อพิพาทก็ต้องระงับข้อพิพาทนั้นให้ได้
เมื่อเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ จะมีการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมารับฟังรัฐคู่กรณีว่าแต่ละฝ่ายเห็นเช่นไร ภัทรพงษ์ระบุว่า ผลในรายงานของคณะกรรมาธิการจะออกมาสองทาง ถ้าตกลงกันได้ คณะกรรมาธิการก็จะระบุไว้ในรายงานแล้วให้ทั้งคู่ไปดำเนินการเจรจาต่อเพื่อให้ได้ข้อตกลง
หากตกลงกันไม่ได้ คณะกรรมาธิการก็จะเสนอความเห็นและแนะนำว่าทั้งคู่ควรดำเนินการเช่นไรต่อไป
แต่หากท้ายที่สุดตกลงกันไม่ได้เลยก็ให้เป็นความยินยอมของทั้งสองฝ่ายว่าจะเข้าสู่กระบวนการทางศาลหรืออนุญาโตตุลาการหรือไม่ สุดท้ายแล้ว ทั้งสองประเทศก็ ‘ต้องเจรจาทวิภาคีกันต่อเพื่อบรรลุข้อตกลงใหม่’ แทนที่ MoU44 เพื่อให้เกิดการระงับข้อพิพาทดังกล่าวให้ได้หากไม่อยากเข้าสู่กลไกอื่น
เรื่องที่เกี่ยวข้อง
* เลิก MOU44 แล้วไปทางไหน? ส่องทางเลือกเทียบ JDA ไทย-มาเลย์ ขุมทรัพย์พลังงานบนข้อพิพาทเขตแดนที่ยังไม่จบ
“อำนาจอธิปไตย” และ “สิทธิอธิปไตย”
แรกเริ่มเดิมทีกฎหมายทะเลมีลักษณะเป็นจารีตประเพณีที่หลายรัฐยอมรับและปฏิบัติกันมาอย่างยาวนานก่อนที่จะมีการรวบรวมจัดทำเป็นประมวลกฎหมายลายลักษณ์จนกลายมาเป็นอนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายทะเลปี ค.ศ. 1958 และ 1982 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน
การกำหนดอาณาเขตทางทะเลตั้งแต่การเป็นเพียงจารีตประเพณีระหว่างประเทศ มาจนถึงหลักการที่ปรากฏในอนุสัญญา ล้วนแล้วแต่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของ ‘การประนีประนอม’ เพราะแต่เดิมทะเลถือเป็นเสรีภาพที่ทุกคน ทุกประเทศใช้ประโยชน์ร่วมกันได้ ทุกรัฐจึงมีสิทธิร่วมกันในการใช้ประโยชน์ทางทะเล
เขตแดนทางทะเลจึง ‘ไม่เหมือน’ เขตแดนทางบก
ในขณะที่ดินแดนทางบกเป็นเรื่องของ ‘อำนาจอธิปไตย’(Sovereignty) ซึ่งหมายถึงอำนาจสูงสุดในการปกครองดินแดน รัฐชายฝั่งมีอำนาจใช้กฎหมายได้อย่างเต็มที่
แต่สำหรับเขตแดนทางทะเล รัฐชายฝั่งมีอำนาจอธิปไตยอยู่ถึงแค่ทะเลอาณาเขตเท่านั้น
ส่วนอื่น ๆ รัฐไม่ได้มีอำนาจอย่างสมบูรณ์เหมือนเขตแดนทางบก
ตั้งแต่เขตต่อเนื่องไปจนถึงเขตเศรษฐกิจจำเพาะและไหล่ทวีป รัฐชายฝั่งมีเพียง ‘สิทธิอธิปไตย’ (Sovereign Right) สิทธิดังกล่าวเกิดขึ้นจากต่อรองของรัฐต่าง ๆ ที่ต้องการขยายขอบเขตของการแสวงหาทรัพยากรธรรมชาติในทะเลออกไปให้ไกลกว่าทะเลอาณาเขต
สิทธิอธิปไตยเป็นสิทธิที่จำกัดเพราะครอบคลุมเฉพาะเจาะจงแต่ละเรื่องว่ารัฐชายฝั่งมีสิทธิในการดำเนินการอะไรบ้าง เช่น รัฐชายฝั่งมีสิทธิในการสำรวจ และแสวงหาประโยชน์จากการทรัพยากรธรรมชาติ ขุด เจาะน้ำมันและก๊าซธรรมชาติใต้พื้นทะเล เป็นต้น
ในเขตเหล่านี้ของรัฐชายฝั่งยังคงสถานะความเป็นทะเลเสรีเหมือนในอดีตที่ทุกคนใช้ได้ ดังนั้น รัฐชายฝั่งจะไม่สามารถปิดกั้นการเดินเรือ หรือการบินผ่าน
การระงับข้อพิพาททางทะเลระหว่างประเทศที่เกี่ยวพันกับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมหาศาล อาจยากที่จะประสบผลสำเร็จหากแต่ละฝ่ายมองเรื่องใครได้พื้นที่เบ็ดเสร็จมากที่สุด มากกว่ามองเรื่องประโยชน์ร่วมกัน
สำหรับไทย-กัมพูชา ไม่ว่าสุดท้ายจะต้องใช้กลไกแบบไหน จะเจรจาแบบทวิภาคีหรือมีบุคคลที่สามเข้ามาตัดสิน ส่วนสำคัญที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ก็คือว่าทั้งสองประเทศอาจต้องแบ่งปันผลประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติใต้ผืนทะเลอยู่ดี
ศักยภาพทางเศรษฐกิจพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนไทย-กัมพูชา
แหล่งปิโตรเลียมและก๊าซธรรมชาติที่ไทยสามารถผลิตเองได้ส่วนใหญ่มาจากแหล่งในพื้นที่ ‘อ่าวไทย’ ที่เป็นขุมทรัพย์มูลค่ามหาศาล นั่นก็หมายความว่าพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนไทย-กัมพูชา มีความเป็นไปได้สูงที่บริเวณนั้นจะกลายเป็นแหล่งพลังงานใหม่ให้กับประเทศไทย
แม้จะยังไม่มีการลงสำรวจจริงแต่มีการคาดการณ์ว่าในพื้นที่ดังกล่าวทั้งหมดกว่า 26,000 ตารางกิโลเมตร จะมีก๊าซธรรมชาติคิดเป็นมูลค่า 3.5 ล้านล้านบาท น้ำมันดิบมูลค่า 1.5 ล้านล้านบาท
นอกจากนี้ทั้งสองประเทศยังได้ให้สิทธิสัมปทานในการสำรวจ ขุดเจาะและผลิตปิโตรเลียมในบริเวณดังกล่าวไปแล้ว
โดยประเทศไทยได้ให้สิทธิสัมปทานบริเวณพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนแก่บริษัทเอกชนไปเมื่อปี พ.ศ. 2511 ส่วนกัมพูชาก็ได้ให้สิทธิสัมปทานแก่บริษัทเอกชนไปเมื่อปี พ.ศ. 2534
แต่เมื่อยังเป็นข้อพิพาทพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนที่ตกลงกันไม่ได้ จึงทำให้ยังไม่มีใครสามารถเข้าไปดำเนินกิจกรรมสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้ ทำให้ทั้งสองประเทศสูญเสียโอกาสในการสร้างความมั่นคงทางพลังงาน
ปัจจุบันแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยที่เป็นแหล่งผลิตไฟฟ้าหลักของประเทศมีกำลังการผลิตที่ลดลง ข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) ระบุว่าปริมาณก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยอาจเพียงพออีกเพียง 5-10 ปี ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางพลังงานในระยะยาว และนั่นอาจกระทบถึงค่าไฟฟ้าที่ประชาชนคนธรรมดาต้องแบกรับเพิ่มมากขึ้น
จากข้อมูลระบุว่าประมาณ 50% ของการผลิตไฟฟ้าในไทยนั้นใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงหลัก โดย 60-65% ของก๊าซธรรมชาติมาจากอ่าวไทย แหล่งหลักคือ แหล่งเอราวัณ และแหล่งบงกต
ส่วน 35-40% ต้องนำเข้า LNG จากตะวันออกกลาง ในราคาที่ผันผวนมากขึ้นจากสถานการณ์ปัจจุบัน
ในช่วงเวลาที่ต้องเผชิญกับปัญหาภูมิรัฐศาสตร์ สถานการณ์โลกเปลี่ยนแปลงไปเช่นนี้ หลายประเทศประสบกับปัญหาเศรษฐกิจและพลังงานจากราคาน้ำมันที่พุ่งสูงขึ้น การแสวงหาแหล่งพลังงานสำรองเพื่อลดการนำเข้าก็มีความจำเป็นมากขึ้นอีก พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนไทย-กัมพูชา จึงเป็นเหมือนความหวังใหม่ให้กับอนาคตของพลังงานในประเทศ
เรื่องที่เกี่ยวข้อง
* รู้จัก MOU 44 แบบง่าย-ครอบคลุม กางเหตุผล ยกเลิก vs ไม่ยกเลิก
* ควรยกเลิก MOU44 หรือไม่ เมื่อการระงับข้อพิพาททางทะเลภายใต้ UNCLOS ไม่อาจคาดผลได้ 100%
พื้นที่พัฒนาร่วมไทย-มาเลเซีย โมเดลการเจรจาที่ประสบความสำเร็จในอ่าวไทย
เมื่อข้อพิพาทอ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลเกี่ยวพันกับผลประโยชน์และทรัพยากรมหาศาล รัฐคู่พิพาทหลายรัฐจึงมักเข้าทำข้อตกลงที่ได้ประโยชน์กันทั้งสองฝ่าย เพื่อนำทรัพยากรธรรมชาติออกมาใช้ให้ได้ก่อน
การระงับข้อพิพาททางทะเลอยู่ภายใต้บทบัญญัติในอนุสัญญา UNCLOS โดยเจตนารมณ์ของ UNCLOS คือการผลักดันให้รัฐคู่พิพาทเข้าเจรจาและทำข้อตกลงเพื่อระงับข้อพิพาททางทะเลให้ได้ แต่ในระหว่างที่ยังไม่มีการบรรลุข้อตกลงเรื่องการแบ่งเขตอย่างชัดเจน
อนุสัญญาดังกล่าวบัญญัติไว้ว่าให้รัฐคู่พิพาทเข้าทำข้อตกลงชั่วคราว (Provisional Arrangement)
UNCLOS ไม่ได้กำหนดแบบหรือหลักเกณฑ์ตายตัวในการทำข้อตกลงชั่วคราวระหว่างรัฐคู่พิพาท
นั่นหมายความว่า เมื่อรัฐพิพาทบรรลุข้อตกลงแล้วก็ให้ดำเนินการไปตามข้อตกลงของรัฐทั้งสอง จนกว่าจะมีการแบ่งเขตแดนทางทะเล ซึ่ง MoU44 ระหว่างไทย-กัมพูชา ก็ถือว่าเป็นลักษณะของข้อตกลงชั่วคราวตาม UNCLOS เช่นกัน
ข้อตกลงชั่วคราวภายใต้ UNCLOS ที่นานาประเทศนิยมใช้เพื่อจัดการข้อพิพาทอ้างสิทธิทับซ้อนคือพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area - JDA) และเนื่องจาก UNCLOS ไม่ได้กำหนดแบบของข้อตกลงชั่วคราวไว้ ในทางปฏิบัติรัฐต่างๆ ตีความว่า JDA คือส่วนหนึ่งของข้อตกลงชั่วคราวนั้นเพื่อปลดล็อกทางตันให้สามารถนำทรัพยากรธรรมชาติมาใช้ได้แม้จะยังไม่มีการเจรจาเพื่อแบ่งเขต
“เมื่อพัฒนาร่วมกัน ใช้ทรัพยากรไปจนหมดแล้ว ณ วันนั้นอาจจะผ่านไปแล้ว 40 ปี 50 ปีแล้วแต่พื้นที่ ค่อยมาตกลงกันว่าจะทำยังไง แต่ถึงเวลานั้นมันไม่มีทรัพยากรแล้วมันก็คงไม่พิพาทกันมากนัก
นั่นคือวิธีคิดที่ว่าไม่แบ่งเขตแต่จะใช้ทรัพยากรร่วมกัน” ภัทรพงษ์กล่าว
กล่าวให้ชัดคือ JDA เป็นข้อตกลงที่จัดทำขึ้นมาเพื่อให้รัฐคู่พิพาทสามารถแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรในบริเวณพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนได้ โดยที่ยังไม่ต้องมีการเจรจาแบ่งเขตกัน
พื้นที่พัฒนาร่วมได้กลายมาเป็นต้นแบบของประเทศส่วนใหญ่ทั่วโลก รวมถึงประเทศที่มีข้อพิพาทในอ่าวไทยอย่างไทยและมาเลเซีย ซึ่งประสบความสำเร็จจากการเปลี่ยน ‘ข้อพิพาท’ ให้กลายเป็น ‘ความร่วมมือ’ ที่ต่างฝ่ายต่างได้ประโยชน์
ไทยและมาเลเซียเปิดการเจรจาข้อพิพาททางทะเลในปี พ.ศ. 2515 แต่ก็ยังไม่สามารถ เจรจาเพื่อกำหนดเขตไหล่ทวีปได้ ทั้งสองประเทศจึง ‘เห็นตรงกัน’ ว่าควรเปลี่ยนพื้นที่ที่เป็นข้อพิพาทกว่า 7,250 ตร. กม. ให้เป็นความร่วมมือ ภายหลังจึงได้จัดทำบันทึกความเข้าใจที่นำโดยนายกรัฐมนตรีเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ของไทยและนายกรัฐมนตรี ดาโต๊ะ ฮุสเซน ออนน์ ของมาเลเซีย ในปี พ.ศ. 2522
บันทึกความเข้าใจดังกล่าวระบุไว้ว่า ให้มีการจัดตั้ง “องค์กรร่วมไทย-มาเลเซีย” เพื่อสำรวจและแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเป็นเวลา 50 ปี ค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์จากการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในพื้นที่ดังกล่าว รัฐบาลทั้งสองจะรับภาระและแบ่งผลประโยชน์เท่ากันในสัดส่วน 50:50
บันทึกดังกล่าวยังระบุไว้ว่าหากสามารถหาข้อยุติเรื่องการแบ่งเขตไหล่ทวีปได้ภายใน 50 ปีให้ยุบองค์กรร่วมนี้ แต่ถ้าเกิน 50 ปีแล้วยังไม่สามารถหาข้อยุติที่พอใจกันทั้งสองฝ่ายให้ข้อตกลงนี้มีผลบังคับใช้ต่อไป
อย่างไรก็ตาม ไทยและมาเลเซียก็ใช้เวลากว่า 11 ปี จึงจะสามารถออกพรบ.องค์กรร่วมไทย-มาเลเซียขึ้นมาได้ในปี พ.ศ. 2533 และองค์กรร่วมดังกล่าวได้จัดตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการในปี พ.ศ. 2535
ข้อมูลจากกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ระบุว่าจากการประเมินผลข้อมูลการสำรวจในปัจจุบันมีความเป็นไปได้ที่จะพบก๊าซธรรมชาติในพื้นที่พัฒนาร่วมสูงถึง 10 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุต ซึ่งปัจจุบันมีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำนวน 2 แปลง คือ แปลง A-18 (พื้นที่ประมาณ 3,000 ตารางกิโลเมตร) ที่เริ่มดำเนินการผลิตในปี พ.ศ. 2548 และแปลง B-17-01 (พื้นที่ประมาณ 4,250 ตารางกิโลเมตร) ที่เริ่มดำเนินการผลิตในปี พ.ศ. 2552
ในปี 2567 มีการผลิตก๊าซธรรมชาติได้ 925 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวัน และก๊าซธรรมชาติเหลว 17,863 บาร์เรลต่อวัน รวมกำไรได้จากการขายปิโตรเลียมทั้งหมด 11,812 ล้านบาท
ข้อตกลง 50 ปีกำลังจะสิ้นสุดในปี พ.ศ. 2572 อย่างก็ตาม มีการประเมินว่าบริเวณดังกล่าวยังคงมีปริมาณสำรองก๊าซธรรมชาติที่สามารถสร้างความมั่นคงทางพลังงานให้ไทยและมาเลเซียได้อีกต่อไปไม่น้อยกว่า 20 ปี ล่าสุดในปี พ.ศ. 2565 ครม.ของทั้งสองประเทศจึงต่ออายุขยายสัญญาแบ่งปันผลผลิตโครงการพัฒนาร่วมไทย-มาเลเซียออกไปอีก 10 ปี
การต่อสัญญาดังกล่าวนอกจากจะช่วยให้ประเทศไทยยังคงมีแหล่งผลิตก๊าซธรรมชาติต่อไป ยังช่วยยืดระยะเวลา ลดความตึงเครียดของทั้งไทยและมาเลเซียในการจะต้องกลับเข้าสู่การเจรจาแบ่งเขตทางทะเล
กรณีไทย-กัมพูชา กับการเจรจาที่ยังไปไม่ถึงไหน
สำหรับรัฐที่มีชายฝั่งประชิดติดกันแบบไทย-มาเลเซีย หรือ ไทย-กัมพูชา การลากเส้นเขตแดนทางทะเลแล้วเกิดเป็นพื้นที่ทับซ้อนเป็น ‘เรื่องปกติ’ ที่เกิดขึ้นได้ แม้การลากเส้นของกัมพูชาอาจจะดูตลกและไม่สมเหตุสมผล
แต่กัมพูชาก็ใช้ ‘เหตุผลแห่งสิทธิทางประวัติศาสตร์’ ตาม ข้อ 15 ของ UNCLOS
และในความเป็นจริงแต่ละรัฐก็มักและสามารถจะอ้างสิทธิ์ให้ได้พื้นที่มากที่สุด ซึ่งก็สามารถทำได้ เพราะการมีสิทธิและการเรียกร้องสิทธิในทางระหว่างประเทศเป็นคนละเรื่อง เส้นดังกล่าวนั้นก็จะถูกใช้เพื่อเป็นจุดเริ่มต้นให้ทั้งสองฝ่ายมาเจรจาและปรับเส้นกันใหม่ในตอนท้าย
ข้อมูลจากจุลสารความมั่นคงฉบับที่ 92 พ.ศ. 2554 เรื่อง พื้นที่ทับซ้อนไทยกัมพูชา: ปัญหาและพัฒนาการ โดยดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย อดีตรองนายกรัฐมนตรี และ รมว.กระทรวงการต่างประเทศ ระบุว่า ภายหลังความสำเร็จของการเจรจาเพื่อจัดทำข้อตกลงชั่วคราวไทย-มาเลเซียในปี พ.ศ. 2522 นายกรัฐมนตรี ชาติชาย ชุณหะวัณ ได้เกิดแนวคิดในการนำโมเดลดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหาพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนระหว่างไทย-กัมพูชา
แต่การเจรจาไม่มีความคืบหน้าเนื่องจากปัญหาภายในของกัมพูชา ซึ่งรัฐบาลไทยในขณะนั้นให้ความสำคัญกับการเจรจาสันติภาพในกัมพูชามากกว่า ความพยายามในการเจรจาหาข้อสรุปยังคงดำเนินมาเรื่อยมา จนกระทั่งได้บรรลุข้อตกลงจัดทำบันทึกความเข้าใจในปี พ.ศ. 2544 หรือ MoU44
เงื่อนไขสำคัญของบันทึกความเข้าใจดังกล่าวระบุไว้ว่า การเจรจาเรื่องแบ่งเขตทางทะเลในพื้นที่ 10,000 ตร.กม. เหนือละติจูดที่11 องศาเหนือ และการจัดทำข้อตกลงแสวงหาประโยชน์จากแหล่งทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่ 16,000 ตร.กม. ใต้เส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ ‘ต้องดำเนินการไปพร้อมกันในลักษณะที่ไม่อาจแบ่งแยกได้ (Indivisible package)’ แต่ข้อความดังกล่าวไม่ได้สะท้อนถึงเจตนารมณ์ที่ตรงกันของทั้งสอง ซึ่งประเด็นนี้สำคัญอย่างมากและส่งผลต่อความคืบหน้าของการเจรจาในเวลาต่อมา
สำหรับฝ่ายไทย การเจรจาเรื่องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการแบ่งเขตทางทะเลเป็นเรื่องที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน แต่ท่าทีของกัมพูชาที่มีเสมอมาคือต้องการตกลงพื้นที่พัฒนาร่วมให้เสร็จโดยเร็วที่สุด เพื่อที่จะได้นำทรัพยากรธรรมชาติออกมาใช้ และปฏิเสธการเจรจาแบ่งเขตทางทะเล
อย่างไรก็ตาม ภายหลังการบรรลุข้อตกลง MoU44 การเจรจต้องหยุดละงักไปหลายครั้งเพราะสถานการณ์การเมืองภายในประเทศของทั้งสอง รวมถึงความขัดแย้งบริเวณชายแดนไทย-กัมพูชา ทางฝั่งกัมพูชาเองก็ยังคงมีท่าทีที่ชัดเจนว่าอยากเจรจาเพื่อแบ่งผลประโยชน์ก่อน
ความจำเป็นเรื่องการแสวงหาแหล่งพลังงานใหม่สะท้อนออกมาผ่านความพยายามในการเร่งเดินหน้าเจรจาพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนในสมัยรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน และรัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อเจรจาพื้นที่ทับซ้อนนำปิโตรเลียมและก๊าซธรรมชาติออกมาใช้ก่อน แต่โครงการดังกล่าวก็ต้องพับไปเมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาลเสียก่อน และในเวลาเดียวกันก็เกิดกระแสยกเลิกMoU44ขึ้น เพราะความกังวลเรื่องเส้นของกัมพูชาที่ลากชนเกาะกูด
ต่อมาในสมัยรัฐบาลอนุทิน เป็นที่แน่ชัดแล้วหลังจากครม.ให้ไฟเขียวยกเลิกMoU44 อย่างไรก็ตาม แม้ยกเลิกไปแล้วเส้นอ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลของทั้งสองประเทศจะยังคงอยู่ และต้องกลับไปสู่โต๊ะเจรจาเหมือนเดิม เพียงแต่ว่ากรอบการเจรจาอาจจะไม่ใช่การแบ่งแบบเหนือหรือใต้ละติจูดที่ 11 องศาเหนือตามแผนที่แนบท้าย MoU44
“ยังไม่มีการเจรจา และเป็นบริบทใหม่ ขออย่าไปผูกติดกัน” นายกอนุทินกล่าวหลังครม.อนุมัติยกเลิกบันทึกความเข้าใจดังกล่าว
แต่แม้ไม่ได้มีการยกเลิก MoU44 ไทยและกัมพูชาก็ยังสามารถใช้กลไกต่าง ๆ ภายใต้ UNCLOS ได้ ตราบใดที่ยังตกลงกันไม่ได้ ดังนั้นการที่ต้องเข้าสู่กลไก UNCLOS ก็เป็นสิ่งที่พอคาดหมายได้บ้าง
แต่การที่ไทยยกเลิก MoU44 กัมพูชาเองอาจมองว่าเป็นผลดีต่อกัมพูชาด้วยซ้ำ เพราะไม่ต้องมีข้อตกลงที่บังคับให้ต้องเจรจาสองส่วนพร้อม ๆ กันอีกต่อไปแล้ว เพราะกัมพูชาเองก็ไม่ได้สนใจเรื่องการแบ่งเขตเท่าการเจรจา JDA
และการยกเลิกฝ่ายเดียวของไทยก็ทำให้กัมพูชาได้เปรียบซึ่งกัมพูชาสามารถหยิบยกได้ในเวทีระหว่างประเทศและก็ทำมาเสมอ นั่นคือ กัมพูชาสามารถอ้างได้ว่าไทยไม่ยึดมั่นในหลักการสัญญาต้องเป็นสัญญา (Pacta Sunt Servanda) ตามหลักการเข้าทำข้อตกลงระหว่างประเทศ
ฉากทัศน์ในการบรรลุข้อตกลงเรื่องการอ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา
ถ้าหากอ้างอิงตาม MoU44 การเจรจาจะแบ่งเป็น 2 ส่วน คือส่วนที่เหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ ที่ต้องแบ่งเขตชัดเจน และใต้เส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือที่ไม่มีการแบ่งเขตแต่จะเข้าสู่การเจรจาเพื่อจัดทำ JDA ต่อไป
หลังจาก MoU44 ถูกยกเลิก คำถามที่ตามมาคือ พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน จะะออกมารูปแบบใด ภัทรพงษ์มองว่ามีทางเป็นไปได้อยู่สามฉากทัศน์หลัก แต่ไม่ว่าจะเลือกทางไหน สิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือต้องจัดการเรื่องเส้นของกัมพูชาที่ลากชนเกาะกูดให้ได้ก่อน เพราะนั่นคือจุดที่ฝ่ายไทยยืนยันมาตลอดว่าต้องลากใหม่
“วันนี้พอไทยยกเลิกMoU44ไปแล้วและยังยืนยันว่าจะเจรจา จะแบ่งเขตอยู่
มันก็มีคำถามว่าที่ว่าแบ่งเขตแบ่งส่วนไหนบ้าง ตรงนี้คิดว่าก็คงใช้เวลา มันขึ้นอยู่กับว่ากัมพูชาจะยอมปล่อยเส้นตรงเกาะกูดเมื่อไหร่” ภัทรพงษ์กล่าว
ฉากทัศน์ที่ 1 คือ แบ่งผลประโยชน์ก่อนแล้วเจรจาเรื่องเส้นภายหลัง แบบข้อตกลงของแบบไทย-มาเลเซีย ซึ่งเป็นรูปแบบที่ประเทศส่วนใหญ่ทั่วโลกนิยมใช้เป็นข้อตกลงชั่วคราว เพื่อที่จะเอาทรัพยาการออกมาใช้ก่อน จนถึงวันที่ไม่มีเรื่องทรัพยากร ค่อยมาเจรจาแบ่งเขต
“หลักโดยหลักทั่วไปก็คือการระงับข้อพิพาททางทะเล โดยหลักมันต้องทำด้วยความยินยอมทั้งสองฝ่าย
ซึ่งพอเป็นเรื่องที่มีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมหาศาลเข้ามาเกี่ยวข้อง ปัจจัยสำคัญอันนึงก็คือ
ผู้นำทางการเมืองหรือว่าเจตนารมณ์ทางการเมืองที่จะระงับข้อพิพาทนี้ให้จบ” ภัทรพงษ์กล่าว
กรณีของไทย-มาเลเซียในตอนนั้นการเจรจาเป็นไปด้วยดีเพราะ
เจตนารมณ์ทางการเมืองของทั้งสองฝ่ายตรงกันว่าจะใช้กลไกนี้เข้ามาแทนการแบ่งเขต แต่สำหรับไทย-กัมพูชา ณ เวลานี้ ยังไม่แน่ชัดว่าเจตนารมณ์ทางการเมืองของทั้งสองฝ่ายเป็นเช่นไร
ในกรณีไทย-มาเลเซียนั้น จัดทำ JDA โดยใช้ทั้งหมดของพื้นที่ทับซ้อน แต่ไทย-กัมพูชาอาจจะไม่สามารถจัดทำ JDA ได้ทั้งหมด โดยเฉพาะข้อกังวลและความต้องการของฝ่ายไทยฝ่ายไทยที่ยืนยันว่าเส้นเหนือละติจูดที่ 11 องศาเหนือต้องลากใหม่ และจากท่าทีในวันนี้ อาจจะต้องมีการแบ่งเส้น เพียงแต่ว่าเส้นที่แบ่งจะแบ่งกันในระดับไหน
ฉากทัศน์ที่ 2 คือ การเจรจาแบ่งเขตทางทะเลให้ชัดเจนทั้งหมด แต่หากใช้รูปแบบดังกล่าว ภัทรพงษ์มองว่ารูปแบบนี้ก็เป็นไปได้ แต่การแบ่งเส้นแบบนี้ก็มีความเสี่ยง เพราะเส้นที่แบ่งไปจะไปตัดผ่านบริเวณที่แต่ละประเทศมีการให้สิทธิสัมปทานบริษัทเอกชนในการขุดเจาะน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ ซึ่งหมายความว่าอาจจะเกิดปัญหากับบริษัทเอกชนเหล่านั้นตามมาในภายหลังได้
ฉากทัศน์ที่ 3 คือ ลากเส้นในบางส่วนแล้วค่อยเจรจา JDA ส่วนที่เหลือ แนวทางนี้เป็นรูปแบบผสมของสองแนวทางก่อนหน้า ภัทรพงษ์มองว่า ในกรณีที่อาจจะต้องเข้าสู่กระบวนการประนอม ฝั่งไทยอาจจะยืนยันอย่างหนักแน่นต่อคณะกรรมาธิการว่าต้องลากเส้นก่อน การลากเส้นขึ้นมาก่อนในระดับนึงก็เป็นไปได้ในทางปฏิบัติ ตัวอย่างเช่น อาจลากออกมาแค่เส้นทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเลก่อน เพื่อดูทิศทางที่จะไปต่อเป็นส่วนของเขตเศรษฐกิจจำเพาะและไหล่ทวีป
“ณ ตอนนั้น พอสองฝ่ายเริ่มเห็นแล้วว่าเส้นจะไปทางไหน มันอาจจะทำให้มาเจรจา JDA ง่ายขึ้น” ภัทรพงษ์วิเคราะห์จากความประสงค์ของไทยที่อยากให้มีการลากเส้นเสียก่อน
และหากพิจารณาจากท่าทีของกัมพูชาที่ให้สัตยาบันUNCLOS หลังจากลงนามมาหลายสิบปี และการประกาศความพร้อมเข้ากระบวนการไกล่เกลี่ยทั้งที่รู้ว่าเส้นที่ลากมาชนเกาะกูดอาจจะอ้างได้ยาก โดยเฉพาะภายใต้ UNCLOS ภัทรพงษ์จึงมองว่ากัมพูชาอาจจะต้องการปล่อยเส้นดังกล่าวจริง ๆ
ส่วนอื่นที่เหลือก็เข้าสู่การเจรจาว่าจะทำ JDA ส่วนใด ก็เป็นไปได้ ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับการเจรจาของทั้งสองฝ่าย ณ ขณะนั้น ประเด็นการต่อสู้เรื่องเส้นของกัมพูชานั้นฐานทางกฎหมายของฝั่งไทยค่อนข้างหนักแน่น ส่วนที่เหลือจึงอยู่ที่ศิลปะการเจรจาและยุทธศาสตร์การต่อสู้ของฝั่งไทย แต่ที่ผ่านมาฝั่งไทยยังไม่ค่อยชัดเจนในการเข้าสู่กรอบการเจรจาใหม่กับกัมพูชาเท่าใดนัก
นอกจากนี้ หลายความเห็นจากคณะกรรมาธิการสส.และสว. ก็มีข้อเสนอว่าให้แบ่งเส้นเจ้าปัญหานี้ให้เรียบร้อยเสียก่อน เพราะฝั่งไทยก็มั่นใจว่ากัมพูชาลากเส้นดังกล่าวไม่ถูกต้อง โดยไทยมองว่าเส้นดังกล่าวต้องลากเฉียงลงมาทางทิศตะวันตกเฉียงใต้ตามแนวชายฝั่งของกัมพูชา
ตัวอย่างที่ใกล้เคียงที่สุดคือกรณีติมอร์เลสเต - ออสเตรเลีย ที่ไม่ใช้การแบ่งเส้นทั้งหมดแบบไทย-เวียดนาม และก็ไม่ใช้การจัดตั้ง JDA ทั้งหมดของพื้นที่แบบไทย-มาเลเซีย ติมอร์เลสเตและออสเตรเลียบรรลุข้อตกลงทำ JDA ที่แปลงตรงกลางของพื้นที่พิพาทซึ่งเป็นบริเวณที่มีบ่อน้ำมันขนาดใหญ่อยู่ ส่วนพื้นที่ด้านข้างที่เหลือก็เข้าสู่การเจรจาแบ่งเส้นเขตแดนทางทะเลระหว่างกัน
แนวทางนี้ยืดหยุ่นที่สุดและอาจเหมาะกับข้อพิพาททางทะเลไทย-กัมพูชามากที่สุดในเวลานี้
ภัทรพงษ์ ยังระบุเพิ่มเติมว่า ภายใต้อนุสัญญา UNCLOS นั้น มีกรอบเวลาที่ค่อนข้างชัดเจนในระดับหนึ่งเรื่องการระงับข้อพิพาท โดยเฉพาะกลไกการไกล่เกลี่ยที่ระบุชัดว่าเมื่อจัดตั้งคณะกรรมาธิการเสร็จเรียบร้อย ให้กรรมาธิการรายงานภายใน 12 เดือน
ถ้ารัฐคู่พิพาทไม่อยากใช้กลไกอื่นต่อก็ต้องตกลงกันให้ได้ภายใต้การไกล่เกลี่ยนี้ หากไทยและกัมพูชาเข้าสู่กระบวนการนี้จริง ภัทรพงษ์มองว่าเราอาจเห็นการระงับข้อพิพาทพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลได้อย่างเร็วภายใน 4-5 ปีนี้
กลไกการประนอมภายใต้กรอบ UNCLOS อาจจะไม่ได้น่ากลัวมากขนาดนั้น ในเวลานี้ทั้งสองประเทศต่างก็มีความต้องการนำทรัพยากรธรรมชาติออกมาใช้ให้เร็วที่สุด กลไกดังกล่าว ก็อาจช่วยให้การเจรจาที่ติดขัดมาหลายศตวรรษเดินหน้าต่อไปได้บ้าง
“สิ่งที่ผมให้ความมั่นใจกับพี่น้องประชาชนคนไทยก็คือ Thailand first จะไม่มีอะไรที่ประเทศไทยต้องสูญเสีย” คือคำยืนยันของรองนายกฯ อนุทิน ต่อประเด็นข้อพิพาทพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา
ประโยคนี้ขัดกับความเป็นจริงและประวัติศาสตร์ของการเจรจาระงับข้อพิพาททางทะเลที่ผลลัพธ์มักไม่ใช่ Zero Sum Game ไม่มีการเจรจาครั้งไหนที่ฝ่ายหนึ่งได้ทุกอย่างโดยไม่ยอมอะไรเลย แม้แต่กรณีไทย-มาเลเซียที่ถูกยกเป็นต้นแบบความสำเร็จ ทั้งสองฝ่ายก็ยังต้องยอมแบ่งทรัพยากร 50:50 โดยไม่รู้ว่าพื้นที่นั้นเป็นของใครกันแน่
ก่อนการนำข้อพิพาทนี้เข้าสู่กลไกระหว่างประเทศ รัฐบาลต้องสื่อสารกับประชาชนอย่างชัดเจนและซื่อตรงต่อข้อเท็จจริงสำคัญมากกว่าการปลุกกระแสชาตินิยมที่อาจเป็นดาบสองคมในอนาคต
สิ่งที่ประชาชนควรได้รับรู้จริงๆ ไม่ใช่การรับประกันว่าจะไม่สูญเสียอะไร แต่คือข้อเท็จจริงว่าพื้นที่ใต้ทะเลนั้นมีทรัพยากรมหาศาลที่ไทยเข้าไม่ถึงมาหลายทศวรรษแล้ว และการแบ่งปันผลประโยชน์กับกัมพูชาอาจเป็นราคาที่ถูกที่สุดในการปลดล็อกพลังงานเพื่อให้ทันความต้องการในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า
* รายงานพิเศษ
* การเมือง
* ต่างประเทศ
* ความมั่นคง
* ไทย-กัมพูชา
* กรณีพิพาทไทย-กัมพูชา
* พื้นที่ทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา
* ภัทรพงษ์ แสงไกร
* MOU44
* ก๊าซธรรมชาติ
* ศศิธร อักษรวิลัย
* ชนิสรา ริมธีระกุล
* UNCLOS
